行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国总统特朗普签署(qiānshǔ)了一条新行政(xíngzhèng)令，要(yào)把美国处方药价格“打下来”。特朗普在社交平台上一连串地发问：为什么美国的处方药和药品价格比其他任何国家(guójiā)都高得多？甚至是5到10倍的药价？药企说高价是由于研发成本，这对吗？ 行政(xíngzhèng)令消息一出，药企(yàoqǐ)股价是先降后升。例如，葛兰素史克、辉瑞等药企大厂的股票先是小幅下挫，在分析师指出政策“落地难”后又立即回升(huíshēng)。 特朗普预计，这项新政落地后，不仅药价要降30%～80%，公民的(de)医疗成本降低，美国还能节省数万亿美元。这个愿望(yuànwàng)能实现吗？ 根据研究机构数据，2024年(nián)，美国处方药净支出达到(dádào)4870亿美元，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于其他发达国家。这背后主要是美国缺乏价格管制机制，政府无法对新药和(hé)品牌药进行集中议价，致使药厂(yàochǎng)长年在议价方面占据主导地位。 在美国，联邦医保和联邦医疗补助无法直接与药厂谈(tán)价格，直到2022年《通胀削减(xuējiǎn)法案》颁布，法律才赋予联邦医保部分药品谈判权，但(dàn)也仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对(duì)市场影响十分有限。 美国药品供应链包括药厂、批发商(pīfāshāng)、药品福利管理公司（PBM）、保险公司和药店等多方，每个环节(huánjié)参与者都有利润诉求。 根据美国相关规定，允许企业在专利保护期内对药品(yàopǐn)自由定价，且通过美国食品药品监督管理局(yàopǐnjiāndūguǎnlǐjú)（FDA）药品批准保障市场独占权。兰德公司的(de)报告指出，美国品牌药价平均为其他国家(guójiā)3.44倍，药厂的定价权极高。 整个供应链中，PBM主要承担以下职能：居中调节价格、与药房签订(qiāndìng)合约、同药厂协商(xiéshāng)折扣及返利条款(tiáokuǎn)、协助处理保险(bǎoxiǎn)理赔事务，以及统筹管理处方药配送等。此前，美国联邦贸易委员会(měiguóliánbāngmàoyìwěiyuánhuì)报告披露，美国三大PBM通过自营药房将药价抬高数百倍。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么，这次行政会如何(rúhé)平抑药价？ 首先，在行政令签署30天内，美国卫生部必须制定与国际对标的(de)“最惠国价格目标”，向药企传达降价(jiàngjià)幅度，且涵盖所有(suǒyǒu)处方药。执行重点会放在价格差距最大、患者支出最多的药物上，例如(lìrú)新兴的减肥药和慢性病药物。如若30天内降价目标未实现，政府即启动下一步，包括FDA批准药品(yàopǐn)进口豁免等做法。 行政令的预期目标是大幅降低美国处方药价格。但据美国国会预算办公室(bàngōngshì)估算，通过对标外国价格仅能将药价降低约5%。有专家指出，要实现(shíxiàn)中高强度的降价，还是需要制药公司自愿(zìyuàn)配合。 行政(xíngzhèng)令更像一枚 “信号弹” 如果行政(xíngzhèng)令实施，将对制药行业产生深远影响。首先，美国市场是全球(quánqiú)药企(yàoqǐ)最高利润来源之一，一旦价格被压，药企必然需要调整经营策略。 例如，针对降价压力，诺和(hé)诺德和礼来(lǐlái)都推出了“直销”，顾客可以每月以499美元价格购买超1000美元的减肥注射药，礼来还公开表示支持国际药价“公平分摊”，但认为(rènwéi)PBM的影响力(yǐngxiǎnglì)必须要被降低。 跨国医药研发企业(qǐyè)罗氏发表声明，若行政令实施，其之前宣布的在美投资计划会有压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应(yīng)改革PBM机制，但(dàn)短期内不会改变在美的投资。 从业务布局看，近年来多家药企在美投资(tóuzī)建厂或研发中心，行政令使得这些项目的投资回报更具(gèngjù)不确定性。 药品(yàopǐn)供应链上，各家反应都很强烈，还上演了一番“甩锅”戏码。 美国药品研究与制造商协会（PhRMA）主席斯蒂芬·J.乌布尔称，把美国药价“套用”他国低价，将“损害美国患者(huànzhě)利益”，并称此举会“危及协会成员数千亿美元的美国投资”。他认为，美国药价高的真正原因是(shì)“其他国家不(bù)支付(zhīfù)研发成本，以及中间商抬高(táigāo)了成本”。 与此相对，美国医药保健管理协会（PCMA）发言人认为问题在于制药商自身(zìshēn)，称PBM是对抗药企定价权的唯一(wéiyī)制衡(zhìhéng)。连锁药店和保险公司表示愿与政府合作探讨降价(jiàngjià)方案，强调他们已经为患者节省了大量成本。 多位行业人士指出，美国现行医保体系和PBM确实是药价(yàojià)高的根本原因，只有同时(tóngshí)改动这两点，药品价格才会真正下降。 法学专家认为行政令绕过国会授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈斯汀直言，一旦真正有实质性降价措施出台，会引发(yǐnfā)“大量诉讼”。该命令可能超出国会法律(fǎlǜ)授权范围(fànwéi)，尤其在强制最惠国定价方面(fāngmiàn)。此前2018年、2020年类似方案都被法院叫停过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价，“行政令只是一个愿望清单”，政府的法律(fǎlǜ)干预(gānyù)权力并不明确。另有分析人士提醒，美国进口(jìnkǒu)药品受到法规限制很大，例如(lìrú)FDA先前只准许佛罗里达州从加拿大进口一些药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚“信号弹”，体现了美国政府的压价决心，但是最终效果(xiàoguǒ)很难(hěnnán)保证。